自2012年以来,河南省大力推进服务型行政执法建设,在全省开启了一场执法理念、执法模式的改革和创新,至今已持续7年之久。

服务型行政执法构建了管理、执法和服务“三位一体”的新型执法模式,服务理念更深地融入执法实践,受到了人民群众的广泛好评。调查显示,河南省行政执法的满意度在2012年是平均80.03分,到2017年已升至平均93.50分。

“服务型行政执法强调法治政府和服务型政府的有机结合,管理、执法和服务有机结合,严格规范公正文明执法与为人民服务宗旨的有机结合,追求执法效果和社会效果的统一。实践证明,服务型执法能够提升行政执法和服务水平,营造和谐执法关系,推进依法行政与法治政府建设。”河南省司法厅党委书记、副厅长陈红瑜告诉《法制日报》记者。

推行行政执法“服务+”

“这个机器我不会用,窗口排队人太多,能不能教我怎么操作?”郑州市民郑先生看着眼前的二代身份证自助取证机犯了难,郑州市公安局丰产路分局导办民警赶紧上来答疑。一分钟后,郑先生在民警的帮助下完成了“刷条码、按指纹、拍照”,成功取证。

暂居郑州市经三路的刘奶奶行动不便,需要办理居住证。郑州市公安局丰产路分局户政大厅负责人闻讯后,带民警上门帮其办理居住证,证件下来后又送到刘奶奶家中。

在郑州市的维也纳森林小区,二次供水系统长期产生噪音,影响居民生活。接到居民投诉后,郑州市金水区城市管理行政执法局的行政调解员组织居民代表、物业公司、产品厂家共商对策,通过添加隔音垫、密封圈,加盖隔音房等办法,解决了困扰居民多时的难题。

在执法实践中,有相当一部分执法部门和执法人员认为,执法就是管理、就是命令、就是惩罚和制裁。在这种认识的驱使下,实践中就容易出现执法行为粗暴、执法方式简单、执法野蛮等现象,导致执法矛盾突出,执法关系紧张。

河南省司法厅副厅长王海云认为,服务型行政执法是行政执法的“服务+”模式,寓服务于执法过程中,在执法中体现服务,在服务中实施管理,实现管理、执法和服务“三位一体”的新型执法模式。

王海云说,服务型行政执法不是要减弱执法力度,降低执法标准,也不是要行政机关脱离执法职责,在此之外搞服务。它要求行政执法主体既注重依法全面履行职责,及时查处和纠正违法行为,又注重行政指导、协调、帮助和服务,维护行政相对人的合法权益,使政府与行政相对人之间建立良性的互通机制,促进经济社会持续健康协调发展。

扭转执法人员的执法观念,提升执法水平,必须加大培训。2012年、2014年、2016年,河南省司法厅均开展了以服务型行政执法为主要内容的全省法制骨干培训班。2015年,河南省行政执法证件换发时,河南省司法厅将服务型行政执法列入行政执法人员培训考试的主要内容之一。此外,还连续3年将9月份确定为全省“服务型行政执法学习培训月”。

采用“三色”文书执法模式

天气转暖,占道经营问题易发。

郑州市纬五路一家饭店门前摆着桌椅,供食客使用。执法人员向店主下达了绿色的《行政执法事前提示书》,并等正在就餐的食客吃完饭后,才催促店主收摊。这种温情执法赢得了店主的主动配合和市民的理解点赞。

据郑州市金水区城市综合执法局副大队长李化付介绍,针对法律规定处罚较重,实践中易发、多发的违法事项,执法局通过事前提示、行政告诫、执法约谈,采用“三色文书”的执法模式,对城管执法方式进行了革新。

近日,开封市龙亭区税务局从媒体获知某酒店推出外国艺人表演的消息。政策法规科的工作人员立刻电话联系这家企业,征集企业在国际税收政策辅导方面的需求。企业财务人员称,企业首次遇到这类涉外业务,正为此犯愁,这个“问需”电话真是“及时雨”,解了他们的难题。当天下午,开封市龙亭区税务局工作人员来到该企业,针对企业提出的涉外演出相关政策进行了详细讲解。

这是开封市龙亭区税务局推行的“提醒型、警示型、特色型”行政指导,针对企业提出的税收政策疑点、难点、痛点,为企业量身定制个性化指导方案,通过电话、微信、上门等方式做好纳税服务,不断增强纳税人对“特色型”行政指导的“获得感”。

肖女士在入住的宾馆用早餐时,盛豆浆的热水壶突然壶把断裂,一壶热豆浆直接洒在了脚面上。经医院诊断为二级烫伤。受伤的肖女士与该宾馆交涉索赔未果,隧向濮阳市工商部门(现市场监督管理部门)投诉。工作人员了解到宾馆方愿意承担此次事故的责任,但双方在赔偿金额问题上未能达成一致。工作人员组织双方进行调解,并根据消费者权益保护法的相关内容,讲解了经营者和消费者的权利和义务,经过5个多小时的耐心调解,到晚上9点多双方终于达成了一致协议。

“法律、政策能够有效贯彻实施,主要来源于人们内心对法律、政策的理解、认同和支持。”河南省司法厅依法行政指导处处长陈晓伟说,服务型行政执法弱化执法者的强者身份色彩,倡导以平等的身份与行政相对人进行沟通、对话,重视行政相对人的参与、互动和选择性,并且强调柔性执法为先,“强制”作为次要的、辅助性的手段,只有在非强制手段不发生效果时才使用。

实践中出现的暴力抗法、群体性事件等,多与执法方式简单粗暴有关。陈晓伟说,自推行服务型行政执法以来,全省从推广说理式执法文书,到推行行政处罚事前提示、事中指导、事后回访制度,再到推行行政指导、行政调解、法律风险防控。经过多年实践,许多部门已切实感受到柔性执法带来的好处,坚持柔性为主体、刚性为后盾,柔性执法方式优先适用已经逐步成为行政执法部门的共识。

从全省服务型行政执法网络调查问卷统计情况来看,有89.96%的执法人员认为行政指导、行政调解等柔性执法方式在管理、执法和服务中的作用明显。

建立216个执法示范点

“七年来,服务型行政执法建设从典型带动到建章立制,形成长效机制,是一步一个脚印,扎扎实实走过来的。”陈晓伟说,作为新型执法理念和执法模式,服务型行政执法经历了“从有人质疑到理解深化、从有单位消极抵触到自觉行动、从系列文件到示范点全面开花,从行政执法满意度一般到逐年提升”的过程,已经彰显了强大的生命力、创新力。

陈晓伟举例说,在执法实践中,以前存在没有执法资格或不出示执法证件执法,调查取证不全面、不规范,查封扣押的物品保管不当、不依法及时处理等问题；以前有些部门执法案卷不规范,尤其是在基层执法部门,很难见到像样的案卷,文书的制作更是五花八门。通过加强培训考试、完善执法制度、强化监督检查,执法的规范化程度越来越高。以前案卷评查经常发现许多问题,这几年发现的问题是越来越少、案卷制作越来越规范。

千里之行,始于足下。近年来,河南通过培育示范点、典型带动,一大批省级、市级服务型行政执法示范点落地开花,如燎原之火,在全省大地点燃了服务型行政执法的火焰。

采访期间,陈晓伟桌上的电话不断响起。他接了几个,对记者说:“都是各地邀请我们去做示范点指导、验收的,现在大家的积极性很高。”

截至目前,河南省培育省级示范点对象468个,经验收命名为“河南省服务型行政执法示范点”的有216个。多数市县、部门按照要求确认了本地、本系统的服务型行政执法示范点,如郑州市共培育确认了76个示范点、175名服务型行政执法标兵,洛阳市共培育确认了65个示范点,税务系统培育确认了69个示范点,全省形成了争先创优的良好氛围。

建设法治政府,必须建章立制,成长久之功,不可因领导人或主导人变化而兴废。

据了解,河南先后出台了《全省推行行政指导工作的意见》《河南省行政指导工作规范》《河南省行政指导文书示范文本》《关于推进行政调解工作的意见》《河南省行政调解文书示范文本》《河南省行政调解文书使用说明》等规范性文件,健全柔性执法的工作机制,有力地推动了服务型行政执法建设。  

“2016年6月1日,新修订的《河南省行政执法条例》颁布实施,服务型行政执法首次被写入地方性法规。”陈红瑜说,服务型行政执法这一制度得到了法律的确认,具有里程碑式的意义。

“服务型行政执法不是一个固化、封闭的体系,而是一个开放的、与时俱进的、不断创新和发展的体系,各地各部门结合实际,不断探索、不断创新,在严格规范执法的基础上将指导、教育、服务等措施引入行政管理过程,注重听取和尊重人民群众的意见、需求,引导群众积极参与行政管理,着力打造既便利管理又便利百姓的服务体系,实现管理、执法和服务的有机结合。”王海云说。